Crise européenne : Et si la solution passait par un défaut sur les dettes souveraines ?
Alors que l'Union européenne se réunit pour définir un énième plan historique de sortie de crise qui passera par davantage de rigueur et de récession, certaines propositions alternatives se font jour à gauche qui impliquent soit la mise en place d'euro-obligations, soit une intervention massive de la BCE. Si ces propositions peuvent paraître séduisantes, leur mise en application à l'échelle européenne pose d'importantes difficultés pratiques et démocratiques. Cependant, un quatrième scénario de sortie de crise est envisageable, qui impliquera que les responsables européens acceptent de procéder à un défaut ordonné des dettes souveraines.
Jeudi 8 décembre, Thomas Piketty et Philippe Askenazy étaient les invités de la matinale de France Inter. Considérés (à juste titre) comme faisant parti des économistes français les plus compétents du moment, ils étaient chargés par Patrick Cohen, l'animateur de la matinale, de proposer des analyses et des solutions pour sortir de la crise. Le premier, qui conseille régulièrement le Parti socialiste parlait en son nom propre. Le second intervenait également au nom du collectif des économistes atterrés.
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Le constat partagé par ces deux économistes tient en quatre points:
1/ S'il y a une crise européenne, c'est moins en raison du montant des dettes publiques, qui à l'échelle européenne est inférieure à celle des autres grandes puissances développées (États-Unis, Japon, Royaume-Uni), qu'en raison d'un déficit d'unité. En effet, à la différence des États-Unis par exemple, chacun des pays européens doit emprunter par ses propres moyens. Il en résulte deux conséquences:
- Chaque pays emprunte en ordre dispersé sur les marchés à des taux différents. Cela donne à ces marchés le pouvoir d'arbitrer entre les dettes souveraines, en jouant l'Allemagne contre la France, la Grèce contre l'Italie, etc. Cette capacité de spéculation qui anticipe les risques de défauts rappelle étrangement les phénomènes de spéculation qui avaient cours avant la création de la monnaie unique, lorsque les marchés arbitraient entre les différentes devises européennes, jouant le mark contre le franc ou contre la lire en anticipant (et en provoquant) des dévaluations au sein du système monétaire européen. L'architecture de la monnaie unique, pensée au début des années 90, n'avait pas prévu que la spéculation qui existait sur les devises puisse se reporter sur les dettes souveraines et les pays européens se retrouvent donc Gros-Jean comme devant, à devoir faire face aux mêmes problèmes qu'avant l'instauration de la monnaie unique.
- Comme le marché européen des capitaux est lui totalement unifié, les dettes souveraines des pays en difficultés se trouvent en général dispersées dans toute l'Europe, rachetées par des banques allemandes, françaises et autre. La faillite d'un petit pays comme la Grèce aurait donc des effets systémiques qui pourraient conduire à la faillite de grands établissements bancaires européens, donc à une crise globale du système bancaire européen, et donc mettre en danger l'euro.
2/ Les mécanismes spéculatifs permis par cette architecture dispersée des endettements publics ont des effets énormes sur les budgets nationaux. Piketty rappelle que sur une dette valant 100% du PIB, une augmentation de 3 points des taux d'intérêt (c'est ce qui vient de se produire pour l'Italie), implique un coût de 3% du PIB pour les finances publiques, soit l'équivalent « du budget du ministère de la recherche, de l'éducation supérieure et de la justice » (dixit Piketty).
3/ Ces mécanismes spéculatifs n'ont rien à voir avec les avis des agences de notation. D'abord parce que ces agences de notations se sont souvent trompées et que leur crédibilité n'est pas très forte (y compris sur les marchés). Ensuite, parce que les décisions des agences de notation arrivent souvent avec retard, validant explicitement des évolutions déjà prises en compte par les marchés (on le voit actuellement sur les différences de taux entre la France et l'Allemagne). Conséquence, toute l'énergie mise en œuvre actuellement par Michel Barnier pour réguler les agences de notation et tous ces appels à la création d'une agence de notation publique européenne sont au mieux une perte de temps, au pire un dangereux dérivatif.
4/ L'acharnement actuel des responsables européens à mener des politiques de rigueur à base de coupes dans les dépenses publiques est dangereux. Il conduit à accentuer la récession et ne résout pas le problème de la dette, qui tend à augmenter relativement au PIB dans tous les pays où ces politiques ont été menées.
De ces quatre constats, les deux économistes tirent des conséquences parfois communes, parfois différentes.
En commun, ils pensent qu'il convient de réformer profondément la fiscalité de la France et des autres pays européens afin de se dégager de nouvelles marges budgétaires par l'accroissement des recettes. Beaucoup d'entreprises (notamment des banques) ou de ménages (notamment les plus riches) bénéficient d'importantes exemptions fiscales ou de niches qui leur permet de payer moins d'impôts, en proportion de leurs revenus, que des entreprises ou des ménages plus modestes. Piketty évoque notamment les 1,5 milliards de réduction d'impôt sur la fortune qui ont été récemment accordés. Askénazy considère pour sa part qu'on pourrait supprimer facilement 15 milliards d’allègements de cotisations sociales dont bénéficient les entreprises et qui n'ont vraisemblablement aucun effet positif sur l'emploi. Ces deux seules mesures permettraient de réduire le déficit public français de près de 1% du PIB. Un accroissement plus général de la progressivité de l'impôt, sans réduction des dépenses publiques, pourrait ainsi très bien résoudre une partie du problème.
Passé ce point commun, leurs propositions divergent. Thomas Piketty considère que la sortie de crise passera nécessairement par la création d'un système de dette commune européenne, c'est à dire par la création des eurobonds (en français : euro-obligations). Pour Philippe Askenazy en revanche, seule l'intervention de la BCE peut, par le rachat des titres publics européens, réduire le montant des intérêts publics comme cela se fait aux Royaume-Uni ou aux États-Unis.
Les deux économistes rejettent néanmoins l'idée d'un défaut sur les dettes souveraines. En effet, pour Piketty, cette solution serait dangereuse. Le montant global de la dette publique grecque pèse à peu près autant que les engagements financiers de Lehman Brothers au moment de sa faillite. Lorsqu'on sait que la faillite de Lehman Brothers a presque mis à terre l'ensemble du système bancaire mondial, on mesure qu'effectivement, aucun pays européen ne peut faire défaut sans menacer le système bancaire européen. Piketty se félicite donc que dans les derniers communiqués des sommets européens, la solution qui consiste à « faire participer le secteur privé » (ancienne revendication allemande qui implique de faire payer aux banques une partie du coût des refinancements publiques via une restructuration modérée) soit officiellement abandonnée.
Voilà où on en est. Trois propositions, trois stratégies pour l'Europe.
1/ Pour la droite et le couple Merkozy, la seule solution c'est la rigueur par la baisse des dépenses publiques. Il est donc envisagé de réformer les traités afin de rendre automatique des sanctions contre les pays qui s'écarteraient de cet objectif. Ces sanctions seraient décidées par la Commission européenne, en dehors de tout cadre démocratique.
2/ Pour Thomas Piketty, la crise doit être résolue par l'accroissement des recettes, via des réformes fiscales plus justes instaurées au sein de chaque pays européen et la création d’eurobonds. La croissance retrouvée permettra de faire diminuer avec le temps le poids de la dette publique européenne. Cette politique impliquera d'une façon ou d'une autre un fédéralisme fiscal européen (soit par l'adoption d'un impôt européen sur les transactions financières ou par un impôt européen sur les sociétés, soit par l'instauration de règles fiscales qui tendraient à limiter les politiques de concurrence fiscales qui empêchent actuellement les pays européens d’accroître leurs recettes).
3/ Pour Philippe Askenazy et les économistes atterrés, il n'est pas nécessaire de coupler la solution de l'accroissement des recettes avec la création d'eurobonds, car la mise en œuvre de ces derniers implique un processus politique long et sans doute impossible à mettre en œuvre, les Allemands y étant opposés. Il faudrait plutôt agir directement par la BCE, laquelle rachète déjà des dettes souveraines, mais le fait de manière peu efficace. Par une concertation musclée entre les responsables européens et la BCE, il serait possible de contraindre la banque centrale à intervenir efficacement sur les marchés pour en finir avec la spéculation. Cette solution implique néanmoins de donner implicitement à la BCE un pouvoir politique, puisqu'elle sera responsable du bon financement des États européens. Il faut donc envisager des règles budgétaires et des contreparties nationales. La BCE, seule institution véritablement fédérale en Europe, chapeautera ainsi les budgets des différents États. Cette troisième solution tend donc, tout comme la deuxième solution, à renforcer le fédéralisme européen.
Trois scénarios, trois stratégies de sortie de crise. Une solution de droite qui consiste à profiter de la crise pour mettre en œuvre un programme de démantèlement des modèles sociaux européens et un affaiblissement des États au bénéfice du secteur privé. Deux solutions de gauche qui tendent à sortir de la crise en préservant la puissance publique, en améliorant la justice fiscale et en réorientant l'Europe vers davantage de fédéralisme.
Le problème c'est qu'il est probable qu'aucune de ces trois « solutions » ne pourra effectivement être mise en œuvre et nous sortir de la crise. La solution de droite est stérile. La rigueur ne fait que renforcer la crise et elle est politiquement suicidaire. Elle constitue par ailleurs un danger pour la démocratie. La récession qui se profile pour 2012 et qui est justement la conséquence logique de ces politiques d'austérité fera très certainement éclater cette « solution ». Les deux solutions de gauche, si elles sont séduisantes sur le papier, se heurteront à des contraintes politiques telles qu'elles risquent de ne pas pouvoir, en pratique, être mises en œuvre.
Sans fédéralisme fiscal, les eurobonds ne pourront pas voir le jour, car ils ne seront adossés sur aucune véritable recette fiscale. Qui dit endettement commun, dit également signature commune. Cela rappelle la boutade d'Henry Kissinger, « l'Europe, quel numéro de téléphone ? » Or, pour un préteur, il est essentiel de savoir vers qui se tourner pour obtenir un remboursement. La question des eurobonds est donc liée à l'existence d'une autorité fédérale susceptible de garantir la signature des emprunts qu'elle contracte. Mais cette autorité n'existe pas. Et non seulement elle sera très compliquée à créer, mais en plus il sera quasiment impossible de garantir la confiance qu'une telle autorité devrait inspirer. Ainsi, même si politiquement il était possible de créer des eurobonds adossés sur le FESF, il y a tout lieu de penser que les taux d'intérêt de ces emprunts européens seraient très supérieurs aux taux d'intérêt de l'Allemagne ou même de la France. Le FESF est une structure politique faible qui n'inspire la confiance que parce que les Allemands et les Français en garantissent l'essentiel. Mais une fois la France et l'Allemagne dégradés, le FESF ne sera qu'une coquille vide.
Reste la solution du financement par la banque centrale européenne. Elle se heurte immédiatement à deux contraintes. La première ce sont les traités qui la rendent indépendante du pouvoir politique et qui ne lui attribuent qu'une mission : celle de préserver la stabilité de l'euro. Néanmoins, dans la période de crise que nous traversons, on peut assez facilement arguer que protéger l'euro, c'est protéger le système bancaire européen, ce qui implique d'éviter le défaut des pays et passe donc par l'intervention de la BCE sur les marchés des dettes publiques. La politique actuellement menée par la BCE, qui achète déjà des titres de dettes souveraines n'est donc pas en contradiction, sinon avec la lettre, du moins avec l'esprit des traités actuels. Pour autant, lutter efficacement contre la spéculation implique une politique assumée de rachat de titres souverains. La BCE devrait ainsi dire officiellement qu'elle rachètera tous les titres de dette dont les taux d'intérêts dépasseront un certain seuil (mettons 5%). Cependant, comme elle agit indépendamment des États et selon un mandat très strict, elle ne pourra prendre cette mesure que contrainte par l'ensemble des dirigeants de la zone euro et avec une modification des traités a posteriori qui rende légale cette mesure.
Politiquement, cette réforme de la BCE sera impossible à mettre en œuvre tant que l'Allemagne ne sera pas convaincue de sa nécessité. Ce qui n'est pas une mince affaire. Or, même si elle était mise en œuvre, il n'est pas sûr qu'elle suffise. Tout d'abord, elle aboutira à attribuer un pouvoir exorbitant à la BCE qui échappera totalement au pouvoir politique. Le même problème se posera que pour la mise en œuvre des eurobonds : comme il n'existe pas de pouvoir politique fédéral légitime en Europe, la BCE pourra profiter des divisions européennes pour s'accaparer, dans les faits, un immense pouvoir politique au détriment des populations et de leurs représentants élus. D'autre part, même si les traités étaient modifiés, la BCE, comme toute banque centrale, restera de fait la meilleure représentante des intérêts des banquiers. Sans encadrement politique à l'échelle européenne, il est donc extrêmement dangereux de confier à la BCE le pouvoir de financer les budgets nationaux et donc d'imposer ses conditions à ce financement. En effet, les intérêts des banquiers sont ceux des prêteurs et des rentiers. La BCE ne financera donc pas les États gratuitement et sans garanties. Si les taux d'intérêt seront plus légers qu'actuellement, ils resteront à des niveaux supérieurs à l'inflation. Les pays européens gagneront du temps, mais à moins d'une forte croissance économique, ils ne résoudront pas leurs problèmes d'endettement publics.
Le second problème est celui de l'inflation que pourrait amener une telle politique. En effet, en rachetant des dettes souveraines, la BCE injecte de la monnaie dans l'économie et permet aux marchés de se tourner vers l'achat d'autres sortes d'actifs. Les investisseurs sont alors tentés d'investir le marché immobilier ou celui des matières premières. Ainsi, si une partie des actifs immobilisés dans les dettes souveraines devaient se déverser sur ces marchés, ils conduiraient mécaniquement à augmenter les prix de l'immobilier ou des matières premières, ce qui pourrait profondément déstabiliser l'économie mondiale et entraîner des hausses généralisées des prix et une perte de pouvoir d'achat.
Enfin, notons que les États-Unis et le Royaume-Uni, qui disposent d'une banque centrale tout entière au service de leurs intérêts budgétaires et d'un système unifié de dette publique ne sont pas sortis de la crise. Rien ne garantie donc que ces deux solutions puissent s'avérer efficaces sur le long terme. Et rien ne prouve qu'elles permettront d'éviter une politique de rigueur.
Si chacun de ces trois scénarios échoue, que reste-t-il ?
Il reste la possibilité du défaut, c'est-à-dire de la restructuration organisée des dettes souveraines. C'est ce quatrième scénario qu'il faut dès à présent envisager tout en en tirant toutes les conséquences économiques et politiques.
Et tout d'abord il convient de reconnaître que Thomas Piketty a raison de pointer les dangers économiques d'un défaut souverain. Cela entraînerait des effets dont les conséquences sont difficiles à imaginer. Les acteurs financiers sont tellement étroitement liés entre eux qu'un défaut d'un pays comme la France aurait des conséquences proprement incalculables. L'ensemble du système financier européen et mondial serait réduit à néant. Toutes les banques feraient faillite en quelques jours et cette faillite généralisée entraînera une remise à zéro de pratiquement tous les avoirs financiers détenus par les agents économiques. Concrètement, plus personne ne pourra retirer d'argent dans un distributeur, ni payer avec sa carte de crédit. La monnaie de tous les pays disparaîtra.
L'horreur ? Non. Pas nécessairement. C'est justement cela qu'il faut comprendre. Politiquement, un défaut est une occasion unique pour reprendre la main sur le système financier. A partir du moment où tous les acteurs financiers font faillite, ils devront immédiatement être nationalisés gratuitement. Ainsi, puisqu'il auront repris le contrôle des banques, il sera facile aux États de recréer l'argent. Les comptes pourront être réapprovisionnés en quelques heures, pourvu que les pouvoirs publics sachent agir rapidement et efficacement.
Concrètement, un défaut n'est qu'un jeu d'écriture qui consiste à mettre en place de nouvelles règles de créances et de dettes qui se substituent aux anciennes. Ces nouvelles règles impliqueront nécessairement une baisse des endettement publics et donc une baisse symétrique de certains patrimoines. Pour la France, un défaut sur 60% de la dette publique revient à faire disparaître 1000 milliards d'euros de dette et donc 1000 milliards d'euros de créances et de richesse financière accumulée. C'est la seule contrainte, mais elle est de taille. La question sera donc de déterminer qui paiera et qui sera épargné par les défauts souverains. Ce sera une décision politique qui devra être tranchée par la loi et par les parlements nationaux ou européens.
Contrairement à ce qu'on entend ici et là, la mise en œuvre assumée et organisée des défauts souverains ne sera pas nécessairement une contrainte pour le financement des déficits futurs. Les États ont le pouvoir de changer leurs propres règles de financement. Aujourd'hui ils demandent gentiment aux marchés de bien vouloir leur prêter aux taux d'intérêt que ces mêmes marchés décident. Demain, après avoir nationalisé l'ensemble du secteur bancaire, ils emprunteront d'autorité à ces mêmes banques aux taux d'intérêt qu'ils auront décidé.
Enfin, il convient d'insister pour conclure sur le dernier avantage de cette solution : elle impliquera de fait un re-cloisonnement financier mondial, et donc la fin de la mondialisation financière. Les défauts souverains auront largement échaudé les investisseurs internationaux. Aucun étranger n'osera plus investir dans la dette souveraine française. De la même façon, l'épargne française ne se risquera plus à aller se placer dans des pays souverains qui auront la possibilité d'exercer leur souveraineté en mettant en application leur « droit de défaut ». Au niveau européen, cette stratégie du défaut sera l'occasion d'assumer enfin un choix clair. Soit les pays européens agiront de concert et de manière solidaire et, par la concertation, sauront organiser un défaut commun sur des règles communes... et l'Europe politique aura ainsi prouvé sa capacité à s'imposer aux forces économiques. Il sera alors possible d'instaurer un nouveau traité qui permettra la mise en œuvre d'un véritable fédéralisme européen, sur de véritables bases démocratiques. Soit l'Europe se déchire, les défauts se succèdent sur fond de désordre et de nationalisme, et chacun reviendra à un projet national autonome. Cela n'impliquera mécaniquement ni la guerre, ni la fin de l'Europe. Mais à coup sûr, cela marquera la fin d'une structure technocratique que l'histoire aura finalement balayé.
Il existe donc non pas trois, mais quatre stratégies possibles de sorties de crise. A mon sens, les trois premières ne réussiront pas. La première va rapidement s'avérer totalement contre-productive. La mise en œuvre des deux suivantes (qui sur la forme ont l'air différentes mais dans le fond sont extrêmement similaires) se heurtera rapidement à l'incapacité des États européens à créer ex nihilo, une autorité fédérale légitime.
Comme on dit dans les romans policiers, lorsque vous avez écarté l'impossible, la solution qui reste, aussi improbable qu'elle puisse paraître, est nécessairement la bonne. Il est sans doute aujourd'hui trop tôt pour dire avec certitude que la crise actuelle nous conduit tout droit à des défauts souverains. Après tout, il est toujours possible qu'une cinquième solution, ou qu'un mixte des quatre précédentes soit finalement ce qui nous permette de dépasser cette crise. Néanmoins, il est impératif, dès maintenant, d'avoir en tête ces différentes possibilités afin d'en prévoir et d'en gérer les conséquences.
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